Montagne et développement territorial : de l’autodétermination au développement rural

Source: Céline Broggio, in L’Information géographique, 1997, n° 61 (p. 160-174)

Il s’agit d’une étude de l’évolution des politiques de montagne des années 1970 aux années 1990. L’article est très confus, multipliant les allers-retours chronologiques et thématiques. J’espère avoir réussi à simplifier et à organiser un peu tout cela…

En bref, les principaux problèmes posés : - définition difficile de l’espace de montagne, à intégrer ou non dans les espaces ruraux. Espace géo/ socio-éco, construit/ ressenti ? Quel zonage ? - articulation région/Etat/UE pour la prise de décision.

Le législateur a employé des notions au champ géographique depuis les années 1970 pour rechercher derrière le lien social local, mais au cours des années 1980 on est passé d’une politique compensant les handicaps naturels à une politique compensant le handicap socio-éco des régions. La politique de la montagne comporte 2 aspects :

- un volet agricole, mis en place au début des années 1970 : compensation des handicaps naturels affectant l’activité agricole en montagne.

- Un volet pour la protection et le développement de régions de montagne : « autodévelopppement », cf Loi sur le développement et la protection de la montagne, « loi Montagne » du 09 janvier 1985.

Politiques rurales et de montagne menées dans un contexte non régionalisé, cohérence entre les politiques montagne et rurale, formant de grands ensembles territoriaux continus et compacts. Dichotomie stricte entre espaces de protection stricte (PNR) et espaces touristiques de développement intensif.

Cette politique a insisté sur la notion de « milieu géographique » comme espace d’aménagement et de coopération locale, cadre et légitimité du territoire local. La montagne est considéré comme un espace possible d’une démarche nouvelle, le développement territorial, sous le double aspect d’une meilleure cohésion éco et sociale locale et une plus grande prise en compte de la dimension environnementale dans le développement. Réflexion sur le développement endogène des régions de montagne par les économistes, travaux de sociologie (JP Bozonnet) sur les réaction communautaires dans ces régions. La montagne est un laboratoire social (expériences de dvpt local dès les années 1950 dans le Queyras) par la pluriactivité. Son milieu physique particulier et ses contraintes favorisent cette pluriactivité, le travail se reterritorialise et le rapport à la nature y est plus d’actualité. Le FIAM (fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne) joue un rôle d’identification d’un espace et d’un projet local.

Problème de définition géo et sociale de l’espace local. Souvent l’espace social se (re)construit car il y a auparavant un espace géo de référence bien déterminé. En montagne l’espace local est + facile à voir, c’est pourquoi l’espace montagnard est devenu un laboratoire du développement local, d’expérimentation de mesures ensuite diffusées à d’autres espaces : autodéveloppement, développement local puis développement durable . Exemples de mesures où la montagne a été un laboratoire : dotation jeune agriculteur (DJA), indemnité compensatoire de handicap (étendue aux zones défavorisées), schémas départementaux d’amélioration de l’organisation des services publics.

La loi montagne (1985) se fonde sur la spécificité du milieu naturel montagnard et sur la notion de « milieu géographique », à travers le concept d’autodéveloppement. Pose les conditions d’un dvpt territorial : interaction entre espace géogr et une entité sociale locale pour former, par la médiation de l’Etat, un « territoire ». Ce territoire s’incarne dans les « pays » et les « massifs », espaces supposés homogènes.

Massif : « entité géogr, éco et sociale homogène comprenant la zone de montagne et celles attenantes » (rapport parlementaire Ollier de 1991).

Pays : petite région relativement homogène, enracinée en milieu rural, pas nécessairement un pays « historique », avec des liens nouveaux unissant la population. (Cf. rapport Besson, 1982).

Zones de montagne et massifs

Les « massifs » sont représentés : Commissariats de massifs (élus, représentants socioprofess et admin , relève de la DATAR), Comités de massif, Conseil national de la montagne. Promotion de formes origniales et innovantes de coopération interrégionale ? Mais échelon non présent en Autr, Suisse, It. Concurrence des régions de plus en plus autonomes pour leur politique de montagne et l’Etat voulant une politique de montagne. La procédure des contrats particuliers de massifs n’est pas reconduite après 1984-88.

1982-1986 : installation de la décentralisation 1987-1995 : montée en puissance des politiques de développement territorial (dvpt local, coopération intercommunale et « pays ».

Au plan européen, les réformes de politique régionale ne prennent pas en compte les régions de montagne en tant que telles. Au plan national, politique de développement local généralisant les principes autrefois apposés à la politique de montagne.

PACT : programmes d’aménagement concerté du territoire pour les régions fragiles (1989-93), communautés de communes avec compétences étendues d’aménagement. La politique de coopération intercommunale (loi du 6 février 1992 relative à l’organisation territoriale de la République, organisant l’intercommunalité) et la décentralisation font concurrence à la prise en compte des régions de montagne comme régions à part. Le FIAM est supprimé par la loi du 5 février 1995 relative à l’aménagement et au développement du territoire, qui institue les « pays » (Loi Pasqua). Peu à peu la politique de la montagne est incluse dans la dynamique propre des politiques locales et rurales, ce qui dilue la spécificité montagnarde. (sauf pour la politique concernant l’agriculture de montagne, qui demeure).

• Avec la décentralisation, éclatement des zonages d’intervention (au niveau local et non plus national). Les critères d’intervention sont désormais socio-éco et non plus géographiques, reconnaissant des zones rurales « fragiles ». France : via les contrats de plan Etat-région. UE : FIDAR (directive de 1975) puis territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), éligibles à l’objectif 5b de la politique régionale communautaire.
• la loi ATR de 1992 permet la reconnaissance de milieux ruraux « dynamiques » pratiquant l’autodéveloppement grâce à la coopération intercommunale. La création des ZRR, zones de revitalisation rurale, à l’occasion du CIAT du 5 01 1996, montre que le zonage des massifs a perdu de sa pertinence pour les problèmes d’AdT. La définition de la montagne reposait sur des critères géo et physiques, celles des autres zones défavorisées sur des critères éco et démographiques. De matrice, la politique de montagne a été dépassée.

Conférence des NU sur l’environnement et le développement, Rio de Janeiro en juin 1992 : incorporer le capital naturel dans le raisonnement éco et mettre en œuvre des formes de dvpt tenant compte des possibilités de mise en valeur, mais aussi des limites et des contraintes, des différents écosystèmes. Agenda 21 : recommandations et programme d’action sur les régions forestières et de montagne.

Organismes de coopération interrégionale transfrontalière : Communauté de travail des Alpes centrales (1972, ARGE ALP), orientales (1978, ALPE ADRIA), occidentales (1982, COTRAO) : pour politiques interrégionales globales et intégrées (culture, transports…). Puis le concept s’étend aux Pyrénées (1983,CTP), Jura (1985, CTJ). Mais aucun de ces accords n’accorde de place primordiale à l’environnement, contrairement à la Convention Alpine (ratifiée par UE en novembre 1991), sur la « protection » des Alpes. Ms elle échappe largement au pouvoir des régions. « Elle fait ainsi du grand espace naturel transfrontalier de massif un nouveau territoire-enjeu dans le cadre de l’Europe des régions ». Réplique des régions : Charte européenne des régions de montagne (Conseil de l’Europe, 1994), rappelant que les montagnes européennes sont un patrimoine exceptionnel et qu’il faut s’appuyer en priorité sur les pouvoirs locaux et régionaux.

But actuel: Combiner développement économique et préservation de l’environnement dans l’espace local : autodéveloppement, en s’appuyant sur la notion de milieu.